Verdrinkt de overheid in zijn eigen data?

Afgelopen week stond er een lezenswaardig artikel op iBestuur: ‘Informatiebeheer-by-design als standaard’. Vertrekpunt van het artikel was de constatering dat de hoeveelheid (digitale) informatie die de overheid ontvangt, verwerkt, verstuurt en bewaart explosief stijgt. Dat levert ook zorgen op over de terugvindbaarheid van die informatie, die op steeds meer plaatsen kan worden vastgelegd. De AVG scherpte voor diezelfde overheid de eisen voor datageneratie, data-eigenaarschap en data-verantwoordelijkheid ook nog eens flink aan. Terecht natuurlijk, maar dat zorgt dat het uitvoerende deel van de overheid zelf ook voor een enorme uitdaging staat.

Effectief digitaal datamanagement is een reëel probleem dat steeds meer organisaties aan den lijve ondervinden. De uitdaging is: hoe langer ongeorganiseerde digitale informatiegroei doorgaat, des te groter de digitale erfenis wordt en op termijn dreigt digitale dementie. Ook het archiveren van de bestaande erfenis van papieren informatie heeft bij veel organisaties – ook de overheid – veel achterstallig onderhoud. Ik ken organisaties die in plaats van digitaal te archiveren, digitale informatie maar uitprintten om het als papier via het bekende papieren archiveringsproces te verwerken. Dat is het paard achter de wagen spannen.

Omgevingswet

Met de komst van de Omgevingswet zijn de kwaliteitseisen van brondata enorm verhoogd. De vereiste reproduceerbaarheid van documenten waarop (politieke) besluitvorming plaatsvindt, dient geborgd te zijn. Dat betekent een striktere regulering van hergebruik van informatie, vastlegging van brondata en het brongebruik. Welke data is waar, door wie en op welke wijze verzamelt en kan deze data gegarandeerd hergebruikt worden? Hoe is de actualiteit en comptabiliteit van die data achteraf nog te volgen en in een systeem geborgd?

De rol van dynamisch informatiebeheer verschuift van uitvoerder naar toezichthouder en adviseur bij de inrichting van systemen, processen en dossiers. De beheertaak wordt na het afsluiten van een dossier gereduceerd tot het digitaal toegankelijk houden voor alle stakeholders en uiteindelijk vernietigen dan wel overbrengen naar een dynamisch maar actueel archief. Hiermee wordt het onderdeel van (het ontwerp van) het primaire proces en daarmee van informatiebeheer-by-design. De nieuwe wet Kwaliteitsborging in de bouw is een voorbeeld waarbij de procesverantwoordelijke aan de opdrachtgever een digitaal dossier moet overleggen dat ‘volledig inzicht verschaft in de nakoming van de overeenkomst en de te dien aanzien uitgevoerde werkzaamheden’.

Wet open overheid

Recent is een aangepast voorstel voor de Wet open overheid (Woo) naar de Tweede Kamer gestuurd. Afgelopen jaar is veel energie gestopt in de implementatie van de AVG en momenteel wordt hard gewerkt aan de archiefwet. Dat leidt regelmatig tot conflicterende eisen die worden gesteld aan vindbaarheid, toegankelijkheid, duurzaamheid, herbruikbaarheid, openbaarheid en vertrouwelijkheid van informatie.

Deze ontwikkelingen dwingen overheden om bij het verzamelen van gegevens en creëren van documenten vroegtijdig rekening te houden met toekomstig gebruik. Maatregelen voor reproductie en verbetering van publicatie, hergebruik voor alle stakeholders, digitale archivering en bescherming van informatie staan daarmee niet op zichzelf, maar dienen in samenhang te worden ontworpen en geïntegreerd met bedrijfsprocessen: ‘informatiebeheer-by-design’. Dat stelt extra eisen aan de digitale transformaties die organisaties doormaken.

The digital dark age

De verwerking en het beheer van documenten is fundamenteel veranderd. Er wordt steeds minder gebruikgemaakt van papier. Omvang en diversiteit aan digitale documenten en informatie neemt enorm. Naast tekstbestanden spelen e-mail, WhatsApp-berichten, spreadsheets, afbeeldingen, geo-bestanden, geluid en video een steeds grotere rol. Tegelijkertijd zijn DIV-afdelingen afgeslankt of soms geheel opgeheven, hetgeen grote gevolgen heeft voor de kwaliteit van de documenthuishouding. Al jaren waarschuwen deskundigen de overheid voor haar gebrekkige dossier- en archiefvorming. Juist in het digitale tijdperk dreigt nu voor het eerst een periode waarin de kwaliteit van de archieven dreigt af te nemen: de ‘digital dark age’. Dat heeft niet alleen te maken met niet-duurzame opslag in verouderde bestandsformaten, maar zeker ook met de kwaliteit van de dossiervorming.

Bij veel overheden bevindt zich maar een deel van de documenten in een ‘gecontroleerde omgeving’. De rest zit in netwerkdirectories of mailboxen van individuele medewerkers. Dit belemmert de democratie en transparantie van de overheid wat betreft de vindbaarheid van informatie –de duurzame toegankelijkheid – en vormt een risico voor de bescherming van vertrouwelijke gegevens. Management en medewerkers zijn primair gericht op de rol van informatie in het bedrijfsproces en minder op de beschikbaarheid van informatie voor collega’s, andere overheden, de maatschappij en toekomstige generaties. Digitale dossiers worden daardoor soms slecht geordend en onvoldoende gerubriceerd. Een andere oorzaak is dat taken van vroegere DIV-medewerkers zijn verschoven naar de uitvoerings- en beleidsprocessen, zonder die medewerkers daarvoor voldoende op te leiden.

Ontsluiten van overheidsinformatie

Tegelijkertijd neemt de druk op de overheid toe om overheidsinformatie te ontsluiten. Uit oogpunt van democratische controle, maar vaak ook uit praktische overwegingen. Burgers, bedrijven, instellingen en overheden willen weten welke wetten, beleidsregels, afspraken en beperkingen er gelden in het publieke domein. Er is al heel veel digitale informatie aanwezig, maar vaak is die niet openbaar, vindbaar of betrouwbaar. Daarom wordt terecht hard gewerkt aan het beter ontsluiten van overheidsinformatie.

De Wet open overheid gaat overheden verplichten bepaalde categorieën documenten actief openbaar te maken. De Wet elektronische publicatie algemene bekendmakingen en mededelingen gaat overheden verplichten om regels en besluiten op één plek digitaal te publiceren. De motie Seegers wil de termijn waarbinnen overheden documenten overdragen aan archiefinstellingen verkorten van 20 naar 10 jaar, waardoor documenten eerder openbaar worden. Vastgoed en kunstwerken bestaan minimaal 100 jaar en kennen vele stakeholders, reden om deze digitaal toegankelijk te houden met een overdraagbaar dossier aan het object. De Wet hergebruik van overheidsinformatie verplicht overheden om informatie te delen voor de uitoefening van publieke taken.

Dementerende overheid?

Kortom, er ligt een zware taak bij de overheid om haar eigen informatieprocessen snel op een beter gestructureerd en geborgd kwaliteitsniveau te brengen. Intussen gaat de productie van digitale informatie op alle lagen van de overheid in snel tempo door, zonder adequate en toekomstbestendige vastlegging en terugvindbaarheid. Al in 2005 schreef de Rijksarchiefinspectie een rapport ‘De dementerende overheid’. Hierin sprak zij haar zorg uit over het gat dat in ons collectieve geheugen dreigt te ontstaan omdat overheidsinformatie onvoldoende zorgvuldig wordt bewaard. Volgend jaar wordt de normalisering van arbeidsvoorwaarden van ambtenaren van kracht, inclusief de private aansprakelijkheid bij ambtelijk functioneren. Als een overheid haar ambtenaar dan niet de juiste geborgde data kan aanreiken, komt die verantwoordelijkheid ineens in een heel ander daglicht te staan.

Door: Hans Timmerman (foto), CTO Dell EMC Nederland