ACM: de markt voor snel internet is momenteel concurrerend

De Bijl medlt: 'Een mijlpaal: ACM's ontwerpbesluit 'marktanalyse lokale internettoegang' van 8 juli jl., dat ter consultatie voorligt, rapporteert dat de markt voor snel internet nu voldoende concurrerend is. Dat komt in grote mate door de snelle uitrol van glasvezelnetwerken, ook door onafhankelijke spelers, die bovendien open zijn voor andere aanbieders. Daardoor profiteren consumenten van scherpe prijzen of kunnen ze overstappen naar een aantrekkelijke aanbieder.

Deze bevindingen hangen samen met een (door de ACM bindend verklaard) voorstel van KPN en Glaspoort voor verlaagde tarieven voor netwerktoegang. Samen zijn zij goed voor het leeuwendeel van de verbindingen via glasvezel. Hun toezegging loopt tot 2030 en ondervangt het risico op onbillijke tarieven en voorwaarden bij het toelaten van concurrenten op hun netten.

Overall is het momenteel niet nodig om de concurrentie te stimuleren met regulering van netwerktoegang. Dat is geen garantie voor de toekomst. Waakzaamheid, ook op consolidatie, blijft geboden. Overigens had de rechter in 2020 een streep gezet onder een ACM-besluit uit 2018 om KPN en VodafoneZiggo te verplichten tot netwerktoegang. Voorheen, sinds de liberalisering en privatisering medio jaren 90 was alleen KPN daartoe verplicht.

Veel dynamiek op de markt dus, en daarmee hogere internetsnelheden en scherpe prijzen. We zijn nu ruim een kwart eeuw verder. Een mooi moment om de geschiedenis in te duiken.

Terug in de tijd*

Nederland had van oudsher een gunstige uitgangspositie om concurrentie tussen netwerken te laten opbloeien. Vrijwel elk huis had naast een telefoonaansluiting ook kabel, wat in beginsel ook geschikt was voor spraak en internet. Als concurrentie ergens levensvatbaar zou kunnen zijn, dan hier. Maar dat was niet vanzelfsprekend. Het aanwakkeren van investeringen in nieuwe netten mikt namelijk op de toekomst, maar er is óók een wens naar concurrentie en lage prijzen in het hier en nu. Toegangsregulering kan dat laatste vlot regelen maar is bij voorkeur tijdelijk, totdat concurrentie zonder kan. De transitie daarnaartoe nam behoorlijk wat tijd in beslag.
Hoe heeft de markt zich ontwikkeld? Voor de beantwoording van deze vraag helpt het om drie perioden te onderscheiden (in navolging van de Amerikaanse hoogleraar Eli Noam).

Telecom 1.0 (publieke nutsvoorziening, t/m 1997)

Dit was de tijd van monopolisten in publieke handen die analoge spraaktelefonie over vaste netwerken leverden. Hoge kosten van uitrol en onderhoud van netwerken leidden tot forse schaaleffecten. Met als uitkomst een natuurlijk monopolie: concurrentie was niet levensvatbaar. Een wens om meer efficiëntie, innovatie en investeringen – goed voor 'dynamische efficiëntie' – gaf aanleiding tot privatisering en liberalisering. Zo kwam dit tijdperk ten einde.

Telecom 2.0 (1998 – 2007)

Een kip-eisituatie diende zich aan. Hoe kunnen toetreders zonder eigen netwerk klanten krijgen? En hoe kan een nieuwkomer zonder klanten of omzet investeren in een netwerk? Het antwoord lag in toegangsregulering.

Het Europees reguleringskader voor netwerken en diensten in telecom werd van kracht. Nederland kreeg de Telecommunicatiewet van 1998. Daarmee kon de kersverse toezichthouder OPTA (in 2013 opgegaan in de ACM) nieuwkomers, nog zonder netwerk, de markt laten betreden via gereguleerde toegang tot KPN's infrastructuur. Tegelijkertijd zouden zij stap voor stap zelf gaan uitrollen. Zo zou de markt doorgroeien van 'dienstenconcurrentie' (toetreders gebruiken een bestaand netwerk om diensten aan te bieden) naar 'infrastructuurconcurrentie' (toetreders beschikken over eigen netwerken en kunnen zonder gereguleerde toegang).

Destijds leek infrastructuurconcurrentie binnen een jaar of vijf haalbaar. Regionale kabelbedrijven zagen kansen en twee landelijke toetreders stonden in de startblokken: consortium Enertel (later Energis) van energie- en kabelbedrijven, en alliantie Telfort van de NS en British Telecom. Beide beschikten, vanuit ieders deelnemers, over langeafstandsverbindingen voor telecom, en kabelbedrijven over fijnmazige netwerken tot eindgebruikers. Een mooi perspectief op infrastructuurconcurrentie tussen drie landelijk netwerken (inclusief KPN), met hier en daar ook een zelfstandig kabelbedrijf. Daar zou snel geen OPTA meer aan te pas hoeven komen.

De belofte van grootschalige uitrol en een markt op eigen benen kwam echter nog niet uit. De gelegenheidscoalities verlegden hun koers naar zakelijke segmenten of vielen uit elkaar, en veel kabelbedrijven hadden blijkbaar meer tijd nodig voor een concurrerende telecompropositie. Grootzakelijke afnemers op gunstige locaties kregen infrastructuurconcurrentie. Kabelbedrijven consolideerden, maar een significante concurrentiedruk vanuit kabel bleef nog achter.

Economen en toezichthouders vestigden hun hoop op de 'investeringsladder', waarbij toetreders stapsgewijs investeren en zich losweken van gereguleerde netwerktoegang. Hoe kan dit proces een catch 22 voorkomen, namelijk dat toegangsregulering de prijsconcurrentie aanwakkert maar de investeringsnoodzaak wegneemt? In 1999 probeerde OPTA dit risico te omzeilen met een (gedurende vijf jaar) stijgend toegangstarief voor 'ontbundelde toegang'. Een Europese verplichting tot kostenoriëntatie stond dat echter niet toe, waardoor het gereguleerde toegangstarief fors daalde (en zelfs meer dan halveerde). Zo bleef netwerktoegang heel aantrekkelijk – in tegenstelling tot het idee achter de investeringsladder.

Telecom 3.0 (2008 – 2022)

Deze periode kenmerkt zich door de opkomst van een nieuwe generatie netwerken. Meer snelheid, ook via het opwaarderen van koper en kabel. Het samengaan van UPC en Ziggo tot een landelijk kabelbedrijf bracht de consolidatie in kabel tot een natuurlijk einde. De belofte van dynamiek en verglazing hing af van investeringen en schaalgrootte die – enigszins paradoxaal – de levensvatbaarheid van infrastructuurconcurrentie zouden kunnen ondermijnen. Tegelijkertijd zouden KPN en Ziggo (later VodafoneZiggo) met investeringen fel kunnen gaan concurreren op snelheid. Dat viel tegen. Tot 2012 kocht KPN herhaaldelijk eigen aandelen in en keerde het aantrekkelijke dividenden uit – geld dat geïnvesteerd had kunnen worden in verglazing. In 2014 gaf de ACM toestemming aan KPN voor een meerderheidsbelang in Reggefiber. Daarmee verkreeg KPN de zeggenschap in een speler die tot voorheen flink tempo had gemaakt met de uitrol van glas. De rem ging erop en de markt belandde in rustig vaarwater.

Pas jaren later, met de uitrol door nieuwe spelers die vrijwillig toegang bieden, kwam er meer dynamiek. Aanbieders die voorheen ontevreden waren over prijzen en voorwaarden van toegang kregen meer te kiezen, naast de mogelijkheid die er altijd al was om zelf te investeren.

Waar staan we nu?

Een les is dat de telecommarkt beperkt maakbaar is. Een sector met technologische innovatie en veranderende businessmodellen laat zich lastig sturen. Ook kwam de investeringsladder niet goed uit de verf. Naast gunstige omstandigheden voor infrastructuurconcurrentie waren er spelers nodig die de boel opschudden en met eigen uitrol de investeringsrace aanwakkeren. Gamechangers, totdat de verglazing klaar is en het spel weer een nieuwe wending krijgt.

Gaan investeringen zich meer richten op kwaliteit of veiligheid? Krijgen we meer integratie met digitale content (zoals muziek en video)? Bedrijven blijven van nature graag weg van de commodity trap: door zich van elkaar te onderscheiden verminderen ze concurrentie op prijs. Dat hoeft geen probleem te zijn, mits ze op andere manieren blijven concurreren en we geen 'stilstaand water' krijgen.

Afhankelijk van de input tijdens de consultatie volgt de ACM de route van het ontwerpbesluit. Maar dat er voldoende concurrentie is maakt telecom niet ineens een gewone markt. Betaalbare, hoogwaardige verbindingen voor iedereen zijn van groot maatschappelijk belang. Dat belang kan in de knel komen wanneer het huidige beeld zou omslaan. Vanwege schaaleffecten en vooruitzichten op hogere marges willen spelers mogelijk samengaan, zoals we eerder zagen in mobiele telecom (waar dure uitrol tot de voordeur niet eens nodig is). Ook zouden kleine overnames onder de omzetdrempel langs de concentratiecontrole kunnen glippen. Of stappen aanbieders van glasvezelnetwerken af van open toegang. We hebben natuurlijk het mededingingsrecht, maar ook het Europese reguleringskader en onze telecomwet verdwijnen niet. Het instrument van toegangsregulering blijft dus in de gereedschapskist van de ACM.'

Paul de Bijl, Chief Economist van de ACM

* Voor een korte geschiedenis van de telecommarkt, zie P. de Bijl (2011), Broadband Policy in the Light of the Dutch Experience with Telecommunications Liberalization, Journal of Information Policy (1) p. 77–101. https://doi.org/10.5325/jinfopoli.1.2011.007External Link7